12萬(wàn)億化債解決存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，而高壓監(jiān)管和體制機(jī)制改革則解決隱性債務(wù)增長(zhǎng)問(wèn)題。

　　隨著12萬(wàn)億元化解地方政府隱性債務(wù)（下稱化債）風(fēng)險(xiǎn)組合拳逐步落地，存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到極大緩釋，地方當(dāng)期化債壓力大幅減輕，可騰出更多資金保民生促發(fā)展。但如何真正遏制住增量隱性債務(wù)也至關(guān)重要。

　　對(duì)此，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安近期在全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布會(huì)上表示，將對(duì)隱性債務(wù)持續(xù)保持“零容忍”高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì)，對(duì)新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起。另外還將不斷完善地方債務(wù)管理，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的中國(guó)特色債務(wù)體系。

　　粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，強(qiáng)化債務(wù)管理能夠在一定程度上遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)，但從根本上解決仍要靠制度改革。長(zhǎng)期來(lái)看，要從財(cái)政體制、債務(wù)預(yù)算管理和城投轉(zhuǎn)型三個(gè)維度出發(fā)，從根本上解決地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生。下階段，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方化債資金規(guī)范使用的監(jiān)督，要厘清政府與市場(chǎng)邊界進(jìn)而確定政府規(guī)模、上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、建立資本與債務(wù)預(yù)算、推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型等，從而真正解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

　　跳出“一邊化債、一邊新增”怪圈

　　在2015年之前，地方政府在法律上不能舉債，但為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善民生，不少通過(guò)地方政府融資平臺(tái)公司等渠道違規(guī)舉債，實(shí)際形成了隱性債務(wù)。經(jīng)過(guò)幾輪全面審計(jì)，中國(guó)摸清了地方實(shí)際債務(wù)情況。官方數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末的全國(guó)地方政府債務(wù)余額15.4萬(wàn)億元。此前地方隱性債務(wù)實(shí)現(xiàn)透明化。

　　為了規(guī)范地方政府債務(wù)管理，中國(guó)確立了地方舉債“開(kāi)前門、堵后門”思路，即2015年新預(yù)算法實(shí)施后允許地方（省級(jí)和計(jì)劃單列市）發(fā)行政府債券融資，打開(kāi)地方合法舉債的“前門”，與此同時(shí)剝離地方政府融資平臺(tái)公司等的政府融資職能，封堵違規(guī)舉債“后門”。

　　由于上述15.4萬(wàn)億元地方政府債務(wù)，除了約1萬(wàn)億元是政府債券形式存在外，其余超14萬(wàn)億元地方債務(wù)則是地方通過(guò)銀行貸款、融資平臺(tái)等非債券方式舉借的存量債務(wù)，利息高（10%左右）、期限相對(duì)短。為此，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院在2015年至2018年累計(jì)發(fā)行12.2萬(wàn)億元地方政府債券，來(lái)置換上述非政府債券形式的存量債務(wù)，累計(jì)節(jié)約利息約1.7萬(wàn)億元，并優(yōu)化了債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。

　　然而，由于種種原因，雖然地方合法舉債“前門”開(kāi)了，但實(shí)際上違規(guī)舉債的“后門”并未完全堵上。這使得上一輪化債的同時(shí)，實(shí)際又新增了隱性債務(wù)。

　　上圖來(lái)自華創(chuàng)證券研報(bào)

　　所謂隱性債務(wù)，是指政府及其部門在法定政府債務(wù)限額之外，直接或承諾以財(cái)政資金償還及提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)引起中央警惕，為了弄清規(guī)模，2018年底財(cái)政部對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行了摸底。

　　財(cái)政部此后公布兩組數(shù)據(jù)，分別是截至2023年底地方政府隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元；2023年末全國(guó)納入政府債務(wù)信息平臺(tái)的隱性債務(wù)比2018年摸底數(shù)減少50%。專家據(jù)此推算，2018年底地方隱性債務(wù)余額約29萬(wàn)億元。

　　為了防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2018年中央要求各地在堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥化解存量，于2028年底前全部化解完畢。經(jīng)過(guò)五年努力，地方化解了一半的隱性債務(wù)，這也意味著2024年至2028年五年間地方還需要化解剩余的14.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)。

　　由于地方財(cái)政困難，化解存量隱性債務(wù)難度增大，近期財(cái)政部公開(kāi)了一套12萬(wàn)億元的化債組合拳，即2024年至2028年間地方本來(lái)需要償還的14.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券置換及允許2029年之后償還等舉措，使得其中12萬(wàn)億元隱性債務(wù)無(wú)須在2028年之前償還，地方當(dāng)前化債壓力大幅減輕，五年節(jié)約利息6000億元，讓地方騰出巨額資金、精力去支持投資和消費(fèi)，改善民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　　隨著上述舉措落地，這一輪十年（2018~2028）化債政策迎來(lái)重大變化，存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到大幅緩釋。但如何避免新增隱性債務(wù)，防止陷入“一邊化債一邊新增”怪圈，同樣引起官方空前重視。

　　在上述全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布會(huì)上，在前兩個(gè)圍繞此次化債組合拳的問(wèn)題之后，記者提出的第三個(gè)問(wèn)題正是“如何防止新增隱性債務(wù)，從根本上解決隱性債務(wù)”。藍(lán)佛安在會(huì)上回應(yīng)，這是一個(gè)特別好的問(wèn)題。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在解決存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，必須堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。

　　而在近期公開(kāi)的全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委關(guān)于《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》的審查結(jié)果報(bào)告中，給出的五項(xiàng)建議中，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)就是其中之一。

　　監(jiān)管與改革并重

　　但想要真正遏制住隱性債務(wù)增長(zhǎng)，卻并非易事。盡管目前中國(guó)初步遏制了隱性債務(wù)增長(zhǎng)勢(shì)頭，但從近些年審計(jì)、財(cái)政等公開(kāi)的官方信息來(lái)看，仍有一些地方違法違規(guī)舉債，且手法更為隱秘。

　　比如今年6月公開(kāi)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，審計(jì)的19個(gè)省市發(fā)現(xiàn)，24個(gè)地區(qū)所屬國(guó)企通過(guò)在金融資產(chǎn)交易所違規(guī)發(fā)行融資產(chǎn)品、集資借款等方式向社會(huì)公眾融資，至2023年底余額373.42億元，主要用于支付到期債務(wù)、發(fā)放人員工資等，形成政府隱性債務(wù)112.58億元。

　　要想遏制地方違規(guī)舉債，顯然高壓監(jiān)管不可或缺。

　　藍(lán)佛安在上述會(huì)上介紹加強(qiáng)隱性債務(wù)監(jiān)管主要從三個(gè)方面發(fā)力。首先財(cái)政部正會(huì)同有關(guān)部門健全信息共享和監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，全口徑監(jiān)測(cè)地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)情況，動(dòng)態(tài)分析、及時(shí)預(yù)警、防范風(fēng)險(xiǎn)。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴第一財(cái)經(jīng)，目前隱性債務(wù)舉借主體是地方政府投融資平臺(tái)公司，而這一融資平臺(tái)目前是多頭管理的體制，多數(shù)平臺(tái)公司是歸國(guó)資部門管，有的是歸財(cái)政部門管，有的則是歸本級(jí)政府管，比較復(fù)雜，需要部門協(xié)同發(fā)力監(jiān)管。這次財(cái)政部再次強(qiáng)調(diào)隱性債務(wù)保持“零容忍”高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì)，這個(gè)落實(shí)下去，確實(shí)使得近年融資平臺(tái)凈融資額呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，且越來(lái)越多城投公司宣布不再承擔(dān)政府融資職能。

　　上圖來(lái)自中誠(chéng)信國(guó)際研報(bào)

　　藍(lán)佛安表示，將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀(jì)律”，持續(xù)加強(qiáng)預(yù)算管理，督促地方依法合規(guī)建設(shè)政府投資項(xiàng)目；對(duì)未納入預(yù)算安排的政府支出事項(xiàng)和投資項(xiàng)目，一律不得實(shí)施，堅(jiān)決堵住地方違法違規(guī)舉債的途徑。

　　與此同時(shí)，財(cái)政部還將強(qiáng)化收集新增隱性債務(wù)線索，及時(shí)掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動(dòng)監(jiān)管從事后“救火補(bǔ)漏”向事前“防患于未然”延伸。嚴(yán)格落實(shí)地方政府違規(guī)舉債問(wèn)責(zé)制。

　　隱性債務(wù)高壓監(jiān)管能打壓地方違規(guī)舉債勢(shì)頭，但想要消除隱性債務(wù)增長(zhǎng)“土壤”，顯然需要對(duì)癥下藥，離不開(kāi)體制機(jī)制改革。

　　羅志恒分析，隱性債務(wù)的產(chǎn)生是地方政府的資金需要超過(guò)了預(yù)算的資金供給，資金需要既有合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善和政府運(yùn)行需要，還有財(cái)政體制不合理導(dǎo)致的地方承擔(dān)過(guò)多事權(quán)和支出責(zé)任，以及部分地方超越發(fā)展階段和需求的形象工程及超前投資等。

　　“近年來(lái)，隱性債務(wù)的產(chǎn)生一定程度上還與房地產(chǎn)下行引發(fā)的宏觀稅負(fù)（財(cái)政收入占GDP比重）下行、風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化有關(guān)。因此隱性債務(wù)的產(chǎn)生原因是多元的，涉及財(cái)政體制、宏觀稅負(fù)下行、多元目標(biāo)考核、經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、地方政績(jī)觀等方面?！绷_志恒說(shuō)。

　　溫來(lái)成認(rèn)為，隱性債務(wù)增長(zhǎng)的一個(gè)最重要原因，是地方政府職能寬泛，管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)多，加之經(jīng)濟(jì)下行、外部環(huán)境復(fù)雜需要穩(wěn)投資穩(wěn)增長(zhǎng)，但財(cái)力有限，因此需要靠違規(guī)舉債去彌補(bǔ)。

　　在了解隱性債務(wù)增長(zhǎng)成因之后，就需要進(jìn)行相應(yīng)改革，來(lái)根治隱性債務(wù)問(wèn)題。

　　羅志恒表示，長(zhǎng)期來(lái)看，從財(cái)政體制方面，中國(guó)需要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、厘清政府與市場(chǎng)邊界、適當(dāng)上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、對(duì)人口流出的區(qū)縣進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并等。

　　為了給企業(yè)等市場(chǎng)主體減負(fù)，經(jīng)過(guò)多年大規(guī)模減稅降費(fèi)退稅，中國(guó)宏觀稅負(fù)出現(xiàn)了明顯下降，與美國(guó)基本相當(dāng)，但與此同時(shí)也客觀上減少政府可用財(cái)力，影響財(cái)政可持續(xù)性，因此近些年中央提出穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。此前大規(guī)模減稅降費(fèi)也轉(zhuǎn)向了結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)。

　　黨的二十屆三中全會(huì)公開(kāi)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革　推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）中，部署了深化財(cái)稅改革任務(wù)，比如完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，加快地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型。

　　《決定》還提出，增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源。適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例；增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度等。而這顯然有助于從根本上消除地方違規(guī)舉債的動(dòng)機(jī)。

　　羅志恒表示，當(dāng)前我國(guó)政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃、投向等更詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算，債務(wù)約束力不足，因此有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。資本預(yù)算即針對(duì)政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財(cái)政支出活動(dòng)編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對(duì)政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級(jí)版。

　　“另外，應(yīng)建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。同時(shí)，要加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律和監(jiān)管力度，防止地方政府違規(guī)舉債、變相舉債等行為的發(fā)生。”羅志恒說(shuō)。

　　溫來(lái)成認(rèn)為，要從根本上解決隱性債務(wù)增長(zhǎng)問(wèn)題，就需要鏟除純粹為地方政府融資的地方投融資平臺(tái)公司，這些地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為公益類國(guó)有企業(yè)或市場(chǎng)類國(guó)有企業(yè)，自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧，與地方財(cái)政劃清界限和責(zé)任。另外對(duì)于高校、醫(yī)院的債務(wù)，也要嚴(yán)格劃分地方財(cái)政與企事業(yè)單位之間邊界，同樣強(qiáng)調(diào)自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧。必須打破城投公司等的財(cái)政兜底預(yù)期，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。

　　羅志恒表示，應(yīng)加快城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型步伐，推動(dòng)其向市場(chǎng)化、專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。通過(guò)引入社會(huì)資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、提升運(yùn)營(yíng)效率等方式，增強(qiáng)城投公司的自我造血能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而降低對(duì)地方政府的依賴。

　　“隱性債務(wù)很難真正‘清零’，其他一些國(guó)家也有隱性債務(wù)，中國(guó)需要把隱性債務(wù)控制在一個(gè)可控范圍，明晰政府和融資平臺(tái)公司界限、責(zé)任和救助措施，避免對(duì)正常財(cái)政金融秩序形成沖擊?！睖貋?lái)成說(shuō)。