文：羅志恒，粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

　　下文為作者第93次博智宏觀月度研判例會(huì)上的發(fā)言內(nèi)容，已經(jīng)過本人審閱

　　當(dāng)前我國面臨的總需求不足問題實(shí)際上是供需失衡，產(chǎn)能過剩、需求不足是一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面，兩者是相對的，需求不足反映到供給就是產(chǎn)能過剩。中國加入WTO后，中國憑借強(qiáng)大的生產(chǎn)能力、廉價(jià)的勞動(dòng)力和出口產(chǎn)品等滿足了全球需求，促進(jìn)了全球經(jīng)濟(jì)增長、通脹低水平的繁榮時(shí)期。需求分為內(nèi)需和外需，外需伴隨全球老齡化率上升、貧富分化結(jié)構(gòu)性因素以及貿(mào)易摩擦等影響趨于下行，自然顯得產(chǎn)能過剩，但這是全球需求收縮的結(jié)果，而不能將責(zé)任歸咎于中國。在如此背景下，外需的不確定性明顯提升，增強(qiáng)內(nèi)需的穩(wěn)定性、確定性并促進(jìn)內(nèi)需增長就更加必要。因此，需要討論如何提振內(nèi)需，如何解決供需失衡。

　　供需失衡有很多原因，與財(cái)政稅收制度有很大的關(guān)系。第一，供需失衡與生產(chǎn)地稅收原則有較大關(guān)系。在財(cái)政的收入端，我國實(shí)行的是生產(chǎn)地稅收原則，這意味著資本在哪里、生產(chǎn)在哪里，貢獻(xiàn)的稅收就在哪里，因此地方內(nèi)在的激勵(lì)就是更多地支持資本、支持供給、支持生產(chǎn)。這樣一套制度設(shè)計(jì)與我國1978年改革開放之初的資源稟賦是一致的。在當(dāng)時(shí)的背景之下，勞動(dòng)力充足、資本稀缺，所以誰掌握和引進(jìn)了資本，誰就能創(chuàng)造財(cái)富，于是我們形成了一套優(yōu)待資本、生產(chǎn)和供給的制度。

　　第二，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中民生支出占比與預(yù)期有差距，導(dǎo)致居民不敢消費(fèi)。中國是發(fā)展中國家，還需要大量的財(cái)政資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)長期以來處于為維持政府日常運(yùn)作的“吃飯財(cái)政”以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“建設(shè)財(cái)政”階段，這就使得“民生財(cái)政”支出占比不足。當(dāng)民生財(cái)政占比不足，居民對醫(yī)療教育養(yǎng)老等的后顧之憂還較大，居民就不敢消費(fèi)。

　　第三，供需失衡與地方政府對土地出讓的選擇性、歧視性定價(jià)有關(guān)。1998年停止福利分房并進(jìn)行了房地產(chǎn)改革，地方政府要獲得土地出讓收入就要賣地，地方政府怎么操作的呢？地方政府對于工業(yè)用地采取低價(jià)乃至無償劃撥、對于住宅用地采取高價(jià)的歧視性定價(jià)策略。之所以對工業(yè)用地采取低價(jià)乃至無償劃撥，是為了吸引資本、生產(chǎn)，以此創(chuàng)造GDP和稅收。這就導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果，通過高價(jià)的商品住宅用地來補(bǔ)償工業(yè)用地。工業(yè)用地低價(jià)，支持供給、支持生產(chǎn)、支持企業(yè)；住宅用地高價(jià)，推升房價(jià)，抑制消費(fèi)、抑制需求、抑制居民，于是這自然地產(chǎn)生了供給大于需求。

　　綜上，供需失衡的問題與稅制原則、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、地方政府的歧視性地價(jià)有較大的關(guān)系，總之解決供需失衡問題還要改革財(cái)稅制度。

　　下面我進(jìn)入今天的正題，主要是匯報(bào)三個(gè)方面的問題。一是今年的財(cái)政政策到底是否積極？我國從1998年到現(xiàn)在，除了2004到2007年這幾年我們不是積極的財(cái)政政策，這二十多年的時(shí)間我們大多是積極的財(cái)政政策。從年初看，今年的財(cái)政政策是很積極的，包括4.06萬億的赤字、3.9萬億的專項(xiàng)債、1萬億的超長期特別國債，再加上去年增發(fā)但主要在今年使用的1萬億國債，合計(jì)是9.96萬億。也就是說年初的財(cái)政增量資金在3月份已經(jīng)是接近10萬億的規(guī)模，那個(gè)時(shí)候大家都覺得積極，現(xiàn)在很多人覺得財(cái)政積極的程度要進(jìn)一步提高，都覺得財(cái)政要繼續(xù)發(fā)力。這是為何？二是如何看待財(cái)政增量政策？10月8日財(cái)政部在發(fā)布會(huì)中提及的增量財(cái)政政策有四個(gè)點(diǎn)，第一是債務(wù)置換支持化債，第二是補(bǔ)充銀行資本金以提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力，第三是支持房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)，第四是加大對特定群體的保障力度等，我想跟大家匯報(bào)怎么看待這個(gè)問題。三是下階段財(cái)政如何接力，涉及到財(cái)政政策理念的優(yōu)化及具體舉措。在當(dāng)下討論財(cái)政政策，不能僅僅討論一個(gè)總量的概念，還要去討論怎樣去使用政策，讓有限的財(cái)政資金發(fā)揮出更好的效果，就是財(cái)政政策的重點(diǎn)和機(jī)制的問題，所以我這里想談一談財(cái)政理念的優(yōu)化和一些具體舉措。

　　一、今年財(cái)政政策是否積極？

　　今年3月份的時(shí)候，絕大部分人認(rèn)為財(cái)政政策很積極，如前所述有接近10萬億的增量規(guī)模。這個(gè)規(guī)模相當(dāng)于GDP的7.7%左右。大家非常關(guān)注赤字率，但是大家關(guān)注的赤字率實(shí)際上是狹義層面的赤字率，僅限于一般公共預(yù)算，這個(gè)指標(biāo)已經(jīng)不能代表財(cái)政政策的力度，我們要用更廣義的赤字率，比如剛剛加總的接近10萬億的規(guī)模和7.7%左右的赤字率，這是很大力度的。

　　圖1：我國歷年財(cái)政赤字規(guī)模和赤字率（狹義）

　　現(xiàn)在的問題是為何3月份來看很積極，但為什么各方現(xiàn)在感覺力度不及預(yù)期了？這源于支出等于收入加上債務(wù)，10萬億規(guī)模不小，但是今年財(cái)政收入不及預(yù)期，1-9月一般公共預(yù)算同比為-2.2%、政府性基金預(yù)算收入增速為-20.2%，這意味著我國今年1—9月份稅收和土地出讓收入加起來，與去年同比是負(fù)的。當(dāng)收入不及預(yù)期，支出、債務(wù)又是既定的，這個(gè)情況支出規(guī)模增速也就相對下行了。同時(shí)，還有個(gè)原因，就是債務(wù)額度沒有使用好，有10萬億的額度可以用，但是沒有發(fā)出去，主要是今年專項(xiàng)債的發(fā)行和使用進(jìn)度明顯低于往年。這又源于專項(xiàng)債的項(xiàng)目收益不及預(yù)期，如果投入到缺乏效益的項(xiàng)目上去，是要被問責(zé)的。于是地方政府的理性選擇是壓著專項(xiàng)債的發(fā)行和使用進(jìn)度，導(dǎo)致專項(xiàng)債額度的使用及時(shí)不充分，導(dǎo)致有10萬億的額度也不一定能夠花出去。這兩個(gè)原因共同導(dǎo)致了今年看到的局面，就是兩本預(yù)算的支出之和在1—9月的同比增速是負(fù)0.8%。在宏觀數(shù)據(jù)上，就是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入二季度之后面臨明顯的下行壓力。當(dāng)然我們總體仍要肯定財(cái)政部門的積極作為和貢獻(xiàn)，仍在負(fù)重前行，統(tǒng)籌防風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)增長，但是從制度層面可能還要改變兩個(gè)方面。其一是未來可能需要從“以收定支”轉(zhuǎn)到“以支定債務(wù)”。其二是要改革專項(xiàng)債的制度，從目前“先定額度，再找項(xiàng)目”改為“根據(jù)項(xiàng)目儲(chǔ)備情況來定額度”，確保專項(xiàng)債能快速轉(zhuǎn)化為實(shí)物工作量。

　　二、如何看待近期的財(cái)政增量政策？

　　財(cái)政的增量政策，主要是四個(gè)方面，即加力支持地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本、推動(dòng)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)、加大對重點(diǎn)群體的支持保障力度，這四個(gè)里面最需要關(guān)注的是第一個(gè)問題，近年來力度最大支持地方化債。

　　一段時(shí)間以來，房地產(chǎn)下行等導(dǎo)致地方政府可用財(cái)力減少，地方政府面臨的局面是“左手搞化債、右手搞三保”，導(dǎo)致地方政府被短期的事情牽扯精力，而且還要砸鍋賣鐵、遠(yuǎn)洋捕撈來化債，于是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性受到影響。過去改革開放40多年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沒有地方政府積極性的發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)增長會(huì)受到很大的影響。這次債務(wù)置換除了規(guī)模較大以外，更重要的是恢復(fù)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性。

　　過去地方政府出現(xiàn)了一個(gè)循環(huán)，“短期困難長期化”，短期的財(cái)政困難導(dǎo)致地方政府的行為和預(yù)期都著眼于短期，難以著眼長遠(yuǎn)謀劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就會(huì)導(dǎo)致短期的財(cái)政困難變成長期的問題。這次化債我覺得對于風(fēng)險(xiǎn)和增長的關(guān)系有了新的定位，從過去幾年的“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)到了在“發(fā)展中化債”，這是大的思路轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，在化債中是很難實(shí)現(xiàn)發(fā)展的，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行期的時(shí)候還要把有限的財(cái)政資金用于償債而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，結(jié)局就是對經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用有限。所以，除了規(guī)模大，還有財(cái)政和化債思路的轉(zhuǎn)變，這進(jìn)一步引起了地方政府行為和預(yù)期的改變，都是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，這是一攬子增量政策里的重大突破。

　　當(dāng)然，10月8日財(cái)政部宣布的一攬子增量政策還有個(gè)亮點(diǎn)，就是預(yù)期管理。我注意到財(cái)長當(dāng)時(shí)講的是“逆周期調(diào)節(jié)絕不僅僅是以上納入決策程序的四點(diǎn)，中央財(cái)政舉債和赤字的空間還較大”。這句話之后，各方面的信心和預(yù)期更足了，實(shí)際上這種預(yù)期引導(dǎo)的效果是很顯著的，我想預(yù)期的引導(dǎo)也是我們需要關(guān)注的。

　　三、財(cái)政如何接力：優(yōu)化財(cái)政政策理念及具體舉措

　　說一千道一萬，我們最終要解決問題，那接下來該怎么做？有兩個(gè)方面的事情，第一是認(rèn)知和理念的問題，第二是認(rèn)知理念下的具體舉措。我覺得要探討一下以下幾個(gè)方面的問題。

　　圖2：主要經(jīng)濟(jì)體的赤字率變化

　　第一，3%赤字率并非鐵律，該突破就必要突破。過去一直在講3%是遵守財(cái)政紀(jì)律與否的標(biāo)準(zhǔn)線，實(shí)際上赤字率不論是3%還是4%，都難以真正起到約束財(cái)政紀(jì)律的作用。財(cái)政紀(jì)律的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是嚴(yán)格的問責(zé)制度以及完善的財(cái)政管理制度。過去我國長期采用“控赤字、擴(kuò)專項(xiàng)債”的理念，控制3%的赤字率，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要很多資金，結(jié)果是專項(xiàng)債規(guī)模逐年增加，還不夠怎么辦？這就滋生了大量的隱性債務(wù)，就形成了“控赤字、擴(kuò)專項(xiàng)債和隱性債務(wù)持續(xù)增加”的財(cái)政實(shí)踐。因?yàn)槭杖攵说暮暧^稅負(fù)往下走，支出端剛性不減，這中間必然會(huì)有缺口，這個(gè)缺口通過赤字彌補(bǔ)是有限的；專項(xiàng)債規(guī)模還不夠，就只能導(dǎo)致隱性債務(wù)擴(kuò)張。另外可以看到，3%赤字率的發(fā)源地歐盟，在特殊年份他們早已經(jīng)突破了這樣的規(guī)定。所以第一個(gè)認(rèn)知要改變，那就是3%的赤字率是可以經(jīng)濟(jì)形勢變化而突破的。

　　第二，財(cái)政政策到底怎樣是積極的，有必要從靜態(tài)的赤字率轉(zhuǎn)到盯住支出增速，支出增速達(dá)到或者接近名義經(jīng)濟(jì)增長就是積極的。赤字率是靜態(tài)的，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是動(dòng)態(tài)的，我們用一個(gè)靜態(tài)指標(biāo)來支持動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，是不合適的。那財(cái)政政策怎樣才是積極的？我認(rèn)為要盯支出增速，而不是赤字率的水平。財(cái)政收入會(huì)不斷波動(dòng)，根據(jù)確定的赤字率和赤字規(guī)模進(jìn)而確定支出規(guī)模，可能就會(huì)出現(xiàn)順周期的行為。房地產(chǎn)往下走帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增速、土地出讓收入和稅收收入往下走，進(jìn)而導(dǎo)致支出往下走，這個(gè)時(shí)候支出被動(dòng)收縮，就出現(xiàn)順周期的行為。

　　第三，經(jīng)濟(jì)下行期的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)以支出政策而非收入政策為主。過去幾年的情況可以看到，在經(jīng)濟(jì)下行期企業(yè)和居民信心不足的情況下，寄希望于收入端的減稅降費(fèi)政策來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，效果是有限的。減稅減到了企業(yè)和居民，但是企業(yè)和居民信心不足，企業(yè)難以大幅追加投資、居民難以大幅增加消費(fèi)，所以減稅降費(fèi)所帶來的結(jié)果就是債務(wù)增加但經(jīng)濟(jì)增長有限。減稅降費(fèi)導(dǎo)致收入減少但支出剛性難以削減，體現(xiàn)在分子端債務(wù)增加，但是分母端對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)是有限的，于是政府負(fù)債率被動(dòng)上升。所以在經(jīng)濟(jì)下行期采用支出政策可能效果更好。

　　最近有專家提出提高個(gè)人所得稅基本扣除標(biāo)準(zhǔn)，提高到8000、10000元來降低個(gè)人所得稅。但我認(rèn)為這種效果可能有限，初心是好的，但方式可能欠妥當(dāng)，我們應(yīng)該采取更加有效的方式來支持中低收入群體，把有限的財(cái)政子彈用好。第一，去年我國個(gè)人所得稅的規(guī)模大致在1.5萬億，而社零消費(fèi)總額已經(jīng)達(dá)到47萬億。極端情況下即便取消個(gè)稅這個(gè)稅種、所有居民全部將增加的1.5萬億收入投入到消費(fèi)中，對消費(fèi)的帶動(dòng)也就是3.1%的拉動(dòng)。第二，如果基本扣除額提高到8000或者10000元之后，個(gè)人所得稅覆蓋的人群更少，那個(gè)稅發(fā)揮調(diào)節(jié)收入的功能就更加有限了。第三，有人說要提高到8000，但實(shí)際上扣除五險(xiǎn)一金以后一個(gè)月收入還有8000到10000，這絕不是中低收入水平，跟這些專家提出要支持中低收入群體的目標(biāo)是背道而馳的。第四，有專家提出通過降低個(gè)稅來要讓中產(chǎn)有更多的錢來養(yǎng)孩子、贍養(yǎng)老人。我國現(xiàn)在個(gè)人所得稅的預(yù)繳和計(jì)算公式隨著累計(jì)收入的增加稅率會(huì)變化，所以每個(gè)月的稅后收入都是變化的，一個(gè)月內(nèi)因?yàn)閭€(gè)稅變化所增加的300塊錢、400塊錢的收入，居民無法明顯感知收入的增加。所以通過減稅降費(fèi)增加居民收入不如直接通過支出政策發(fā)放給這部分居民，效果會(huì)截然不同。第五，即使要幫助中產(chǎn)降低養(yǎng)孩子的負(fù)擔(dān)，增加專項(xiàng)附加扣除就可以達(dá)到這個(gè)目的，而且效果更好，更加精準(zhǔn)。

　　第四，要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政政策重點(diǎn)從投資為主轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重。投資和消費(fèi)同等重要，關(guān)鍵是投資方向的問題。我最近對十個(gè)經(jīng)濟(jì)體的公共投資以及國內(nèi)31個(gè)省份的基建投資做了一個(gè)比較，發(fā)現(xiàn)投資存在的問題是：人均不足、結(jié)構(gòu)性問題更多，結(jié)構(gòu)性問題體現(xiàn)為“硬基建多、軟基建少”“人口流入的東部地區(qū)的基建不足、人口流出的區(qū)域基建過?！薄；ㄍ顿Y還是有空間的，基建投資未來可能需要與四個(gè)方向掛鉤。第一是跟人口流動(dòng)掛鉤，人口持續(xù)流入的區(qū)域可以加大基建投入；第二是跟人口結(jié)構(gòu)掛鉤，我國進(jìn)入人口老齡化和少子化之后，人口老齡化意味著對于醫(yī)療養(yǎng)老方面的投資需要增加；第三是要與提高潛在經(jīng)濟(jì)增長率掛鉤，投資要投向新基建、新能源等等，突破“卡脖子”領(lǐng)域；第四是要與安全掛鉤，包括老舊小區(qū)的燃?xì)夤艿?、地下管廊，露天電線的排布等都需要改善。不要糾結(jié)于要投資還是要消費(fèi)，都需要，關(guān)鍵是兩者的結(jié)構(gòu)比例以及找到有經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)效益的領(lǐng)域。當(dāng)然我這里主要想強(qiáng)調(diào)的是未來的財(cái)政支出要更多地從投資為主轉(zhuǎn)向投資和消費(fèi)并重的格局，那就是多要解決居民的后顧之憂，增加醫(yī)療教育養(yǎng)老等方面財(cái)政支出，解決農(nóng)民工市民化的問題，進(jìn)而提高居民的消費(fèi)意愿。

　　最后，在明確理念后，提幾點(diǎn)簡單的舉措和建議。

　　一是可以考慮追加預(yù)算來彌補(bǔ)今年的收入缺口進(jìn)而提高支出增速，更好地發(fā)揮財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)的功能。

　　二是調(diào)整專項(xiàng)債制度，從“先定額度再找項(xiàng)目”變成“根據(jù)項(xiàng)目儲(chǔ)備情況定額度”，避免有額度但支出不出去。

　　三是加大對特定群體的補(bǔ)助和支持，以提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力并提振消費(fèi)。包括對失業(yè)大學(xué)生的補(bǔ)助、對農(nóng)村老人群體的補(bǔ)貼、對于二孩以上家庭的特定補(bǔ)貼等。

　　四是優(yōu)化化債政策，從長期來看要提高中央財(cái)政支出比重。債務(wù)問題要有新的思路，要從“化債中發(fā)展”真正轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”，不要恐懼債務(wù)規(guī)模，我國是內(nèi)債，不同于外債的風(fēng)險(xiǎn)；我國是公有制國家，有大量國有資產(chǎn)資源，可以支持更大規(guī)模的債務(wù)規(guī)模。

　　五是關(guān)于房地產(chǎn)的問題，有必要成立房地產(chǎn)穩(wěn)定基金。房地產(chǎn)“保交樓”保供給就是促需求，從這個(gè)數(shù)據(jù)可以看出來，1—8月份房地產(chǎn)新房銷售負(fù)18%，這個(gè)負(fù)18%是期房貢獻(xiàn)的，居民擔(dān)心的是買了這個(gè)房子可能拿不到，所以大家都去買現(xiàn)房，現(xiàn)房銷售是正18%左右，因此保供給相當(dāng)重要。地方政府保供給已經(jīng)很難，是否可以從中央政府層面宣布成立一個(gè)基金，只要網(wǎng)簽或者到了一定工期，這個(gè)房子是一定能拿到的，我想這個(gè)對房地產(chǎn)提振可能也有比較大的影響。時(shí)間關(guān)系，具體就不展開了。謝謝大家。