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　　鑒于財(cái)政收支體制決定了轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，故相關(guān)改革除了針對(duì)轉(zhuǎn)移支付本身，還需要進(jìn)一步完善財(cái)政收支體系。

　　黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）要求建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，轉(zhuǎn)移支付改革是其中的重要組成部分。2023年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模第一次突破十萬億元，轉(zhuǎn)移支付成為地方政府尤其是中西部基層政府的重要財(cái)源甚至是主要財(cái)源。《決定》要求“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制”，為轉(zhuǎn)移支付的改革提供了系統(tǒng)指引。

　　要深入理解轉(zhuǎn)移支付的改革，首先需要認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和可能爭(zhēng)議，而鑒于財(cái)政收支體制決定了轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，故相關(guān)改革除了針對(duì)轉(zhuǎn)移支付本身，還需要進(jìn)一步完善財(cái)政收支體系。

　　轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與結(jié)構(gòu)

　　財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府無償撥付的資金，包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，各界主要關(guān)注的是前者。我國目前的轉(zhuǎn)移支付體系正式成型于1994年的分稅制改革，但早期以照顧地方原有收入格局的稅收返還為主，后期才逐步形成比較完善的以一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主體的體系。近年來中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模在逐步上升，占地方支出之比也有所增長(zhǎng)。2015年轉(zhuǎn)移支付達(dá)到5.5萬億元，占地方財(cái)政支出之比為37%。其后規(guī)模和占比逐漸增長(zhǎng)，如2022年轉(zhuǎn)移支付達(dá)到96942億元，較之上年大幅增長(zhǎng)近1.5萬億元。2023年轉(zhuǎn)移支付額達(dá)到10.3萬億元，第一次突破十萬億元，占地方支出之比達(dá)到44%。

　　部分地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度更高。2023年地方財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度為44%，有22個(gè)省份高于這一水平，且?guī)缀醵歼_(dá)到50%以上。依賴度最高的省份西藏達(dá)到90%，黑龍江次之，為82%；青海為78%，還有甘肅、寧夏、吉林和新疆等地都在70%以上。西藏也是人均轉(zhuǎn)移支付額最高的地區(qū)（2023年為6.92萬元），遠(yuǎn)超全國平均值（1.12萬元）和西部平均值（1.77萬元）。對(duì)比以往年份如2015年數(shù)據(jù)可見，幾乎所有地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度都在升高，尤其是黑龍江和吉林增加了約20%，其中黑龍江主要是均衡性、社保和農(nóng)林水方面的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大。從規(guī)模來看，四川省接受的轉(zhuǎn)移支付額度最高，達(dá)到6772億元，但四川的轉(zhuǎn)移支付依賴度和人均轉(zhuǎn)移支付額都處于中等水平。依賴度較低的主要是浙江、上海、廣東、江蘇和北京等地，均低于20%，其中浙江和上海分別為11%和13%，處于全國最低水平。

　　地級(jí)和縣級(jí)財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度還會(huì)更高。如四川省2023年全省轉(zhuǎn)移支付依賴度為53%，而21個(gè)市州財(cái)政的平均值為63%，最高的甘孜州達(dá)到94%，阿壩、雅安和巴中等地也都在80%左右。四川省183個(gè)區(qū)縣財(cái)政支出對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度均值為69%，其中30個(gè)區(qū)縣超過90%，主要是川西的民族縣。地方財(cái)政尤其是中西部地區(qū)及市縣財(cái)政普遍高度依賴轉(zhuǎn)移支付，使得轉(zhuǎn)移支付成為中國政府間財(cái)政關(guān)系中必須面對(duì)的重大問題。

　　轉(zhuǎn)移支付中存在不同類型。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。2023年一般性轉(zhuǎn)移支付共有8.5萬億元，其中2.4萬億元的均衡性轉(zhuǎn)移支付主要目的是彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口。共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也較大，2023年有近3.7萬億元。這一科目在2019年新設(shè)，主要是為了滿足中央履行的各種支出責(zé)任，為與《預(yù)算法》規(guī)定銜接，編制預(yù)算時(shí)暫列入一般性轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付自2019年起規(guī)模大幅下降，2023年約0.8萬億元，其中基建支出有0.5萬億元。目前，總體上形成了以財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為依據(jù)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有效組合、協(xié)調(diào)配合、結(jié)構(gòu)合理的轉(zhuǎn)移支付體系。

　　轉(zhuǎn)移支付的功能與爭(zhēng)議

　　轉(zhuǎn)移支付的功能主要分為四個(gè)方面，解決地方財(cái)政收支缺口或財(cái)政不平衡，彌補(bǔ)地區(qū)間財(cái)力差異并推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，解決地區(qū)間外部性問題，以及中央交待地方的專門事項(xiàng)，這四個(gè)目標(biāo)相互交織，其中又以前兩個(gè)目標(biāo)為主。

　　財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等會(huì)導(dǎo)致地方政府存在收支缺口。在支出方面，由于更接近民眾而具有信息優(yōu)勢(shì)，彼此競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新等因素，地方政府在提供地方性公共服務(wù)上通常更有效率，故地方政府往往會(huì)承擔(dān)大量支出。但在收入征收方面，大量稅收由中央征收會(huì)更有效率，可以減少稅基無效流動(dòng)，避免地區(qū)間惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。

　　上述標(biāo)準(zhǔn)也是我國政府間收支劃分的原則，分稅制后多數(shù)地區(qū)地方財(cái)政收入低于支出，為解決收支缺口而來的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模日益增大。但過大的收支缺口和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也反映目前收支劃分存在問題?！蛾P(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》就指出，“由于現(xiàn)行財(cái)政體制還不夠完善，地方政府的財(cái)權(quán)難以滿足其履行事權(quán)的基本需求，主要通過上下級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付來解決，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政支出中占比較高。……轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財(cái)政體制的修正補(bǔ)充機(jī)制，變成了對(duì)基層政府進(jìn)行財(cái)力分配的主導(dǎo)機(jī)制”。上述問題亟待進(jìn)一步改革。

　　推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也是轉(zhuǎn)移支付的重要功能。各地區(qū)間的自有財(cái)力差異使得落后地區(qū)地方政府可能無法提供較高水平的基本公共服務(wù)，而轉(zhuǎn)移支付可以幫助實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)，這也是中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付依賴度和人均轉(zhuǎn)移支付額相對(duì)較高的原因?；竟卜?wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)也在逐步調(diào)整，國家發(fā)改委等部門自2021年開始制定國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提出了幼有所育、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、弱有所扶，優(yōu)軍服務(wù)保障等8類21項(xiàng)服務(wù)，并在2022年和2023年逐步優(yōu)化。中央會(huì)依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各地進(jìn)行差異化補(bǔ)助，如義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助方面中央會(huì)對(duì)西部地區(qū)補(bǔ)助80%，對(duì)中部各省及河北、海南補(bǔ)助60%，對(duì)其他東部地區(qū)補(bǔ)助50%。

　　但地方政府對(duì)待轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)也是令人長(zhǎng)期困擾的問題，主要是轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政激勵(lì)可能不如地方財(cái)政收入。地方財(cái)政收入與地方政府行為密切相關(guān)，他們有較強(qiáng)的激勵(lì)去通過改善公共服務(wù)和招商引資來吸引流動(dòng)性的居民和企業(yè)，進(jìn)而增加地方收入。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)及企業(yè)和居民的用腳投票可以改善地方公共服務(wù)效率。來自上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付則與地方政府行為并不直接相關(guān)，缺乏這種激勵(lì)效應(yīng)，反而容易引發(fā)軟預(yù)算約束，也可能導(dǎo)致政治資源詛咒和公地悲劇。軟預(yù)算約束指的是轉(zhuǎn)移支付會(huì)軟化地方政府的預(yù)算約束，可能引發(fā)地方財(cái)政不負(fù)責(zé)行為，降低支出效率。政治資源詛咒效應(yīng)也類似，作為上級(jí)撥付的免費(fèi)資金，這些收入尤其是意外之財(cái)可能削弱地方政府激勵(lì)和地方治理。而上級(jí)補(bǔ)助資金作為一個(gè)公共池，地方政府為爭(zhēng)取這些資金可能會(huì)有各種不合理行為乃至尋租，且地方財(cái)政的競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)耗費(fèi)有限的上級(jí)資金，個(gè)體理性導(dǎo)致集體非理性。

　　轉(zhuǎn)移支付的管理本身也可能存在不足。審計(jì)署歷年審計(jì)工作報(bào)告長(zhǎng)期關(guān)注轉(zhuǎn)移支付審計(jì)，多年的報(bào)告均發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的分配和使用存在一定問題，包括分配中存在分配不合規(guī)、下達(dá)不及時(shí)、管理辦法不完善、監(jiān)管不到位等問題；使用中存在擠占挪用、虛報(bào)套取資金、資金閑置等問題。2023年審計(jì)工作報(bào)告依舊發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付體系仍不夠健全完備，包括“體制結(jié)算補(bǔ)助”轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行偏離初衷，部分轉(zhuǎn)移支付分配下達(dá)管理薄弱；還發(fā)現(xiàn)主要由中央轉(zhuǎn)移支付支持的農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計(jì)劃專項(xiàng)資金被地方政府?dāng)D占、挪用和套取。此外，目前的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)引支付管理平臺(tái)中的部分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的信息披露仍存在不及時(shí)、不充分、不一致的問題。從各省2023年財(cái)政決算草案來看，部分地區(qū)包括如吉林、天津、廣西等地的財(cái)政預(yù)決算草案中也未公布當(dāng)?shù)亟邮艿闹醒朕D(zhuǎn)移支付的科目明細(xì)，說明轉(zhuǎn)移支付管理依然任重道遠(yuǎn)。

　　財(cái)政收支體系的改革

　　完善轉(zhuǎn)移支付體系首先要優(yōu)化政府收支體系。轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政體制的重要組成部分，其規(guī)模取決于財(cái)政體制尤其是政府間收入和支出劃分格局。大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的存在主要是地方政府的財(cái)權(quán)無法滿足其事權(quán)需求，要解決這一問題，一是增加地方財(cái)權(quán)，二是減少地方事權(quán)。通過一增一減，使得地方財(cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，縮小地方收支缺口，適度降低轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，而《決定》在這兩方面都有明確要求。

　　增加地方財(cái)權(quán)方面，《決定》要求增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，對(duì)增加地方財(cái)權(quán)做出全面的總體規(guī)劃。還要求推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，優(yōu)化共享稅分享比例等，都有助于增加地方稅收。當(dāng)前地方財(cái)政缺乏主體稅種，稅收管理權(quán)限有限，一定程度上制約了地方政府干事創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)和能力，增加地方財(cái)權(quán)無疑將大大提升地方政府的積極性，也將降低轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和占比。

　　在減少地方事權(quán)方面，《決定》也做了相應(yīng)部署，要求適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例。政府間事權(quán)劃分是我國政府間財(cái)政體制的重要難題，尤其是在地方壓力型體制之下，任務(wù)最終都?jí)旱交鶎诱瑢?dǎo)致所謂“上面千根線，基層一根針”的局面，部分縣鄉(xiāng)財(cái)政收支壓力巨大。構(gòu)建更合理的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分有利于提高公共服務(wù)效率，改善國家治理。通過增加中央事權(quán)也就減少了地方事權(quán)，直接減輕地方財(cái)政支出壓力。而通過明晰政府間事權(quán)劃分，減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán)，也有助于避免上級(jí)財(cái)政通過行政壓力來轉(zhuǎn)嫁財(cái)政支出責(zé)任，最終有助于壓縮轉(zhuǎn)移支付。

　　轉(zhuǎn)移支付的改革

　　轉(zhuǎn)移支付的完善也必須著眼于轉(zhuǎn)移支付本身。要在以下幾方面著手，一是推動(dòng)完善轉(zhuǎn)移支付法律制度；二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，健全轉(zhuǎn)移支付分類管理機(jī)制；三是改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付分配使用和績(jī)效管理；四是進(jìn)一步推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革。通過系統(tǒng)改革，有效提升轉(zhuǎn)移支付分配和使用中的公平和效率。

　　首先，要推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范化和法治化。通過完善轉(zhuǎn)移支付相關(guān)辦理辦法和條例，確保轉(zhuǎn)移支付管理達(dá)到規(guī)范、公平和公開。重點(diǎn)要規(guī)范共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付管理，明確資金的功能定位、設(shè)立程序、分配管理等機(jī)制。

　　其次，要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。不同類型的轉(zhuǎn)移支付的分配和使用有差異，《決定》提出要清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)是優(yōu)化結(jié)構(gòu)。均衡性轉(zhuǎn)移支付等一般性轉(zhuǎn)移支付主要按照因素法計(jì)算，即通過將地方財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收支缺口等因素納入公式，計(jì)算出各地應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付；在使用上也不限制具體投向，地方財(cái)政有較大的自主權(quán)。相比之下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是按照項(xiàng)目法分配，在使用上也會(huì)限制具體投向領(lǐng)域甚至是項(xiàng)目，“買醬油的錢不能買醋”。共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付介于一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間。增加一般性而規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，無疑將使得分配更加公平客觀，地方財(cái)政在使用上有更強(qiáng)的靈活性，能更好地因地制宜地用好資金。但目前專項(xiàng)資金的規(guī)模已經(jīng)較小，下一步改革的重點(diǎn)應(yīng)是規(guī)范共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。其資金規(guī)模較大，又包含多種類型資金，分配和使用尚有不甚明確之處，有較大的改革空間。

　　再次，轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算管理非常重要。轉(zhuǎn)移支付成為不少地方財(cái)政的主要財(cái)源，但其分配過程較長(zhǎng)，基層財(cái)政往往很難預(yù)計(jì)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和下達(dá)時(shí)間，給預(yù)算編制和執(zhí)行帶來困難。要優(yōu)化資金分配流程，增加提前下達(dá)資金比率，加快資金下達(dá)進(jìn)度。還應(yīng)特別注意轉(zhuǎn)移支付的使用績(jī)效和激勵(lì)效應(yīng)。《決定》要求建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制，這可能意味著轉(zhuǎn)移支付的分配中不能撒胡椒面，而是要突出“獎(jiǎng)勤罰懶”導(dǎo)向，資金分配中要更加強(qiáng)調(diào)資金使用績(jī)效。在資金預(yù)算安排中也要強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障。

　　最后，要進(jìn)一步推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付改革。市縣政府負(fù)責(zé)了大多數(shù)財(cái)政支出，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度也較高。要推動(dòng)各省級(jí)政府參照中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的最新要求，完善省以下財(cái)政管理體制，理順省以下政府間收入和支出劃分，優(yōu)化省以下轉(zhuǎn)移支付制度，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。

　?。盍妓上滴髂县?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，歐李梅系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教務(wù)處助理研究員）